转型期推进职教均衡发展的德国案例

工业化程度十分发达的德国,在发展过程中也遇到过区域经济社会发展不均衡问题。1990年两德统一后,由于原德意志民主共和国(东德)与原德意志国(西德)之间存在的巨大差异,如何促使合并后的东部地区完成体制转型并实现均衡发展,成为联邦政府面临的巨大挑战。

 德国历来重视职业教育,职业教育也是其实现经济腾飞和持续发展的“秘密武器”。面对东部地区的转型压力,德国联邦政府从促进区域间职业教育均衡发展入手,了一系列政策,为转型经济体发展职业教育提供了较为经典的成功案例。

 措施1:

 启动“东部学徒岗位行动计划1996”

 为解决两德合并后东德失业率较高,企业提供学徒制培训岗位不足的问题,1996年7月5日,德国联邦政府、新联邦州和柏林之间达成了“东部学徒岗位行动计划1996”,增加14300个额外培训职位,联邦政府为此拨款1.9亿马克,为每个培训职位提供13250马克经费资助。

 在这14300个额外培训职位中,有76%是培训集团公司中的学徒岗位,或是以企业外培训与企业培训相结合的职位;13%是纯粹的企业外培训职位;8%是全日制职业学校培训职位;3%是乡镇机构中的学徒岗位。

措施2:

 启动“东部培训职位计划”和“青年应急计划”

 “东部培训职位计划”原则上针对两个目标群:一是没有获得培训职位的申请者,即所谓的“市场失利者”;二是学校成绩不好者及社会能力不健全者,也就是所谓的“学习障碍者”和“社会障碍者”等就业。自1999年以来,德国联邦政府支持了大约13万个职位或青年。同期,各联邦州补充资助了大约4.5万个职位。

 联邦政府的“青年应急计划”于1999年1月1日开始启动,到2003年底结束。青年应急计划旨在减少和避免青年失业现象。措施分成三类,一是培训市场导向措施。包括促进企业提供培训的积极性、针对青年“市场失利者”的培训措施、提供企业外培训、提供补领中学毕业证书的教育培训等。二是劳动市场导向措施。主要包括:针对失业青年的培训措施、工资费用补贴、兼职帮助以及资格鉴定和创造就业机会。三是***性措施。主要包括:就业伴随帮助以及***社会委托等。

 措施3:

 有限期暂缓实施《教育者资质条例》

 据联邦劳动局统计,2002/2003培训年度开始后,全国已注册的培训职位数额显著下滑,主要在老联邦州。2003年4月,联邦政府与经济联合会和工会通过了一项联合声明,列出了一系列改善培训状况的措施,促使无培训资质的企业也能参与职业教育,提供培训职位。其中很重要的措施是“有限期暂缓实施《教育者资质条例》”。

 《教育者资质条例》自1999年起实施,该条例设置了教育者参与职业教育的准入门槛。而针对转型期的实际情况,从2003年8月1日起,《教育者资质条例》被暂停5年,有限期地适当降低了企业准入的门槛。2008年,《教育者资质条例》的暂停期又被延长到2009年7月31日。《教育者资质条例》的暂停使得企业参与职业教育变得容易。

措施4:

 立法明确行业组织在职业教育中的指导作用

 作为政府主导的必要补充,行业组织在职业教育中发挥着关键性作用,承担着***监督与指导的重要职责。对行业组织的关键性作用,德国通过《联邦职业教育法》进行了明确规定。

 例如,德国《联邦职业教育法》对“双元制”职业教育主管机构进行了明确规定,其第71条第1、2、3款规定,“手工业协会是本法意义上手工业条例界定的手工类职业的职业教育主管机构。工商业联合会是本法意义上非手工业工商类职业的职业教育主管机构。农业协会是本法意义上农业包括农村家庭经济类职业的职业教育主管机构。”又如,德国《联邦职业教育法》进一步明确了“双元制”职业教育主管机构的监督与咨询职责,其第76条第1、2款规定,“主管机构监督:(1)职业准备教育;(2)职业教育;(3)及职业改行教育的实施,并通过为参加职业教育者提供咨询来予以促进。主管机构须为这一目标提供咨询员。

 两德统一后的20多年来,政府促进区域职业教育均衡发展的政策取得了明显的成效,使得东西部之间的差距逐渐减小,新联邦州培训合同的供需比逐步回升,并达到与老联邦州(西德)均衡的水平;新老联邦州的培训参与率、培训津贴增长率逐渐趋于一致。

 德国解决区域职业教育发展不均衡的经验和做法,为我国提供了有益的借鉴和参考。

 启示1:

 设立***对职业教育欠发达地区资助的专项基金

 可以看到,德国政府主导是推进职教均衡的前提和保障。德国1990年颁布了《设立德国统一基金法》,规定设立联邦专用资金,用于帮助原东德地区的发展。自2005年1月1日生效到2019年结束的《团结公约》二期,也规定联邦政府有义务为新联邦州提供1565亿欧元。其中1050亿欧元用于基础设施的建设和地方财力的比例平衡,其余518亿欧元用于增长促进项目和就业促进项目。

 我们可以借鉴德国的经验和做法设立对职业教育欠发达地区资助的专项基金,为欠发达地区的发展提供额外补助,为参与企业提供财政补贴和政策优惠等。

启示2:

 建立财政平衡和财政补助机制

 这也是体现政府主导的一个重要方面。财政平衡和财政补助手段是德国各级政府帮助落后区域发展、促进区域平衡***切实、***力、***直接的手段。德国通过州与州或地方与地方之间的横向财政转移支付和政府对州或州对地方的纵向财政转移支付来促进经济发展的均衡。

 因此,我国应当建立***和地方政府两个层级的财政平衡和财政补助机制,一方面是***对地方的纵向财政平衡,另一方面是经济发达地区对经济欠发达地区的横向财政平衡。

 启示3:

 建立系统完善的法律体系

 如果说政府主导是德国职业教育发展的重要特征,那么法制保障则是确保政府主导的前提条件;更为重要的是,完备的法律体系为职业教育实现“政府主导、行业指导、企业参与”提供了行为规范。系统完善的法律体系是德国区域职业教育均衡发展的基石,是政府制定和实施各项政策措施的根本依据和出发点。

 因此,我国应当把促进区域职业教育均衡发展上升到法律的高度,从法律层面上对各级政府促进区域职业教育均衡发展的职责、任务进行明确的规定,从而为制定和实施区域职业教育政策提供充分的法律依据。